مقدمه؛ از شکایت یک استاندار تا معمای ملی سرمایهگذاری
اظهارات استاندار کرمان دربارۀ «تورم قوانین» و «موازیکاری نهادها» که به سرگردانی سرمایهگذاران انجامیده، صرفاً یک شکایت محلی نیست. این سخن از دل یکی از استانهای معدود ایران بیان شده که با وجود ظرفیتهای عظیم معدنی، کشاورزی و گردشگری، نتوانسته است سهم متناسبی از سرمایهگذاری داخلی و خارجی جذب کند. آنچه استاندار کرمان به زبان آورده، حاصل سالها تجربه زیسته مدیران اجرایی در سراسر کشور است: نظامی از مقررات که هر سال بر حجم آن افزوده میشود اما هیچگاه نقد و پالایش نمیگردد، و شبکهای از نهادهای تصمیمگیر که هر یک به سهم خود میخواهند بر روند سرمایهگذاری نظارت کنند اما هیچکس مسئولیت نهایی نتیجه را بر عهده نمیگیرد.
تورم قوانین؛ انباشتی که فلج میکند
یکی از مهمترین موانع پیش روی سرمایهگذاری در ایران، نه کمبود منابع یا نبود بازار، بلکه «حجم انباشته قوانین و مقررات» است. پدیدهای که اقتصاددانان آن را «تورم قانونی» (Legislative Inflation) مینامند. بررسی آمارهای موجود نشان میدهد که در ایران، سالانه بیش از ۱۰۰۰ مصوبه، بخشنامه، آییننامه و دستورالعمل جدید توسط نهادهای مختلف تصویب میشود، بدون آنکه همزمان حجم مقررات قبلی کاهش یابد. نتیجهی این فرایند، سیستمی است که در آن سرمایهگذار برای شروع یک فعالیت اقتصادی، باید دهها و گاه صدها مجوز از نهادهای گوناگون دریافت کند. استاندار کرمان بهدرستی به این معضل اشاره کرده است: قوانین چنان انباشته و گاه متناقض شدهاند که حتی مشاوران حقوقی باتجربه نیز قادر به شناسایی همهی الزامات قانونی یک پروژه نیستند. در چنین شرایطی، سرمایهگذار یا مسیر ورود به استان را رها میکند یا ناچار میشود مسیرهای غیررسمی را برای پیشبردن کار خود بپیماید.
موازیکاری نهادها؛ تراژدی آبهای مشترک در مقیاس اداری
موازیکاری نهادهای تصمیمگیرنده و ناظر، دومین بخش از اظهارات استاندار کرمان است که نیازمند واکاوی جدی است. در نظام اداری ایران، دستگاههای متعددی بر فرایند سرمایهگذاری نظارت دارند: سازمان صنعت، معدن و تجارت، اداره کل محیط زیست، سازمان جهاد کشاورزی، اداره کل میراث فرهنگی، شرکت آب منطقهای، اداره کل منابع طبیعی و دهها نهاد دیگر. نکته اینجاست که این نهادها نه تنها هماهنگی لازم را با یکدیگر ندارند، بلکه گاه قوانین و رویههای متضادی را دنبال میکنند. در تئوری اقتصاد نهادی، به این وضعیت «ناکارآمدی ناشی از تعدد تصمیمگیران» گفته میشود. هر نهاد برای بقای خود، به دنبال گسترش حوزه نظارت و صدور مجوز است، زیرا اعمال محدودیت و نظارت، قدرت و بودجه آن نهاد را افزایش میدهد. حاصل این رقابت نهادی، سرمایهگذاری است که از یک سو باید تأییدیههای متعدد بگیرد و از سوی دیگر، در صورت بروز مشکل، هیچ نهادی پاسخگو نیست زیرا هر کدام تنها بخشی از فرایند را پوشش میدهند.
استان کرمان؛ مطالعهای در مقیاس یک بحران ملی
کرمان از نظر ظرفیتهای اقتصادی یکی از غنیترین استانهای ایران است. معادن مس، زغالسنگ، آهن و کرومیت، ظرفیتهای عظیم گردشگری تاریخی و طبیعی، و اراضی حاصلخیز کشاورزی، این استان را به بهشتی برای سرمایهگذاری تبدیل کرده است. اما گزارشهای رسمی نشان میدهد که رتبه کرمان در جذب سرمایهگذاری، با این ظرفیتها همخوانی ندارد. چرا؟ پاسخ استاندار روشن است: سرمایهگذار هنگام مراجعه به ادارات استان، با انبوهی از قوانین گاه متناقض روبرو میشود و نهادهای مختلف هر یک بهطور جداگانه از او میخواهند که مدارک مشابهی را ارائه دهد. این فرایند نه تنها زمان و هزینه سرمایهگذار را افزایش میدهد، بلکه اعتماد او را به نظام اداری کاهش میدهد. تجربه کرمان را میتوان به عنوان یک «شاخص هشدار» برای کل کشور تعبیر کرد. اگر در استانی با این سطح از ظرفیتها، سرمایهگذاران سرگردان باشند، وضعیت در استانهای محرومتر به مراتب بحرانیتر است.
ریشههای ساختاری؛ چرا نظام اداری به سمت تورم قوانین میل میکند؟
برای فهم عمیقتر این مسئله، باید به ریشههای ساختاری آن پرداخت. نخست، «عدم وجود مکانیزم ارزیابی و حذف خودکار قوانین منسوخ» است. در بسیاری از کشورها، قوانین دارای «تاریخ انقضا» (Sunset Clause) هستند یا بهطور دورهای توسط یک نهاد مستقل بازبینی میشوند. در ایران، اما، قوانین پس از تصویب تقریباً برای همیشه باقی میمانند و حتی اگر بهطور ضمنی منسوخ شده باشند، هنوز از نظر حقوقی قابل استناد هستند. دوم، «انگیزههای نهادی برای تصویب قوانین جدید» است. نمایندگان مجلس و مدیران دولتی برای نشان دادن فعالیت خود، بهطور مداوم طرحها و لوایح جدیدی ارائه میدهند، اما حذف قوانین قدیمی هیچگونه منفعت سیاسی برای آنها ندارد. سوم، «فرهنگ اداریِ پیشگیرانه» است. در نظام اداری ایران، مدیران ترجیح میدهند با صدور بخشنامههای محدودکننده جدید، از هرگونه ریسک آتی جلوگیری کنند تا اینکه فضای بازتری برای فعالیت اقتصادی فراهم آورند. چهارم، «نبود پایگاه داده واحد قوانین و مقررات» است. سرمایهگذار و حتی کارشناس حقوقی، دسترسی آسان به مجموعهای منسجم و روزآمد از تمام مقررات مرتبط با یک حوزه خاص ندارد.
سناریوهای پیش رو؛ از وضع موجود تا اصلاح ساختاری
سه سناریوی اصلی برای آینده وضعیت توصیفشده توسط استاندار کرمان قابل تصور است. سناریوی اول، «تداوم وضع موجود» است. در این سناریو، با وجود هشدارهای مکرر مدیران اجرایی، روند افزایش قوانین و موازیکاری نهادها ادامه مییابد و فضای سرمایهگذاری هر سال محدودتر میشود. این سناریو محتملترین گزینه در صورت نبود اراده سیاسی برای اصلاح است. سناریوی دوم، «اصلاحات تدریجی و موردی» است. در این سناریو، دولت و مجلس اقدام به تدوین «قانون تسهیل سرمایهگذاری» یا ایجاد «پنجره واحد مجوزها» میکنند. این اقدامات گرچه مفید هستند، اما تجربهی دهههای اخیر نشان داده که بدون اصلاح ساختار حکمرانی و تغییر انگیزههای نهادی، این اصلاحات تنها به کاهش جزئی هزینههای مبادله منجر میشود. سناریوی سوم، «اصلاح ساختاری از طریق انقضای خودکار قوانین و استعلام واحد» است. این سناریو که خوشبینانهترین گزینه است، مستلزم سه اقدام همزمان است: اول، تصویب قانونی مبنی بر انقضای خودکار قوانین پس از ۵ سال مگر در مواردی که تمدید شوند؛ دوم، ایجاد سامانه یکپارچه استعلامات الکترونیک که جایگزین مراجعه فیزیکی به نهادهای متعدد شود؛ و سوم، اصلاح قانون مدیریت خدمات کشوری برای کاهش همپوشانی وظایف نهادهای اجرایی.
نتیجهگیری؛ درس کرمان برای همه ایران
اظهارات استاندار کرمان را میتوان یک «هشدار استراتژیک» برای نظام تصمیمگیری کشور تلقی کرد. این هشدار نشان میدهد که مشکل سرمایهگذاری در ایران، بیش از آنکه ناشی از تحریمهای خارجی یا کمبود منابع مالی باشد، ریشه در «معمای اداری-قانونی» دارد که خود ساختهایم. تورم قوانین و موازیکاری نهادها، نتیجهی طبیعی یک سیستم بسته و غیررقابتی است که در آن، تسهیل سرمایهگذاری اولویت اول مدیران نیست. راه حل، اما، نه در تصویب قوانین جدید که در «هرس قانونی» و «ادغام کارکردی» نهادهای موازی نهفته است. تجربه کشورهایی مانند امارات، سنگاپور و حتی ترکیه در سالهای اخیر نشان میدهد که کاهش تعداد مجوزها، ایجاد پنجره واحد سرمایهگذاری و شفافسازی فرایندهای اداری، تأثیر مستقیم و فوری بر جذب سرمایهگذاری دارد. کرمان میتواند به پایلوت این اصلاحات در ایران تبدیل شود؛ مشروط بر آنکه ارادهای فراتر از یک استان برای شکستن قفل اداری-قانونی کشور وجود داشته باشد.
نظرات (0)